Zarządzanie ryzykiem w administracji publicznej – podręcznik dla praktyka

Opis książki

Istnieje nieprzebrana ilość podręczników i artykułów zajmujących się metodologią zarządzania ryzykiem, z czego niemały odsetek stanowią te traktujące o zarządzaniu ryzykiem w administracji publicznej (sektorze publicznym). Jednak osoba, która ma zająć się zarządzaniem ryzykiem w praktyce, w konkretnej jednostce administracji publicznej, szybko odkrywa, że rzeczywiscie użyteczna pomoc, na jaką może liczyć ze strony tych pozycji jest bardzo ograniczona. Nie tylko jest tak, że te książki i artykuły powielają, w nużących powtórzeniach (duplikowane są nawet przykłady, tabele i rysunki), tą samą, dość ograniczoną treść, ale przede wszystkim, praktyk nie znajduje w tych pozycjach elementów, które są mu najbardziej potrzebne, by zarządzanie ryzykiem wdrożyć w realnym świecie macierzystego urzędu.

Ponadto, trudno zauważyć różnice pomiędzy podręcznikami traktującymi o zarządzaniu ryzykiem w administracji publicznej a książkami o zarządzaniu ryzykiem jako takim. W istocie, w książkach poświęconych ryzyku w sektorze publicznym znajdujemy zazwyczaj wskazanie, że sektor ten posiada swoją specyfikę i jemu tylko właściwe regulacje prawne, ale skutek zastrzeżenia tego jest tylko taki, że czytelnikowi zostają zaprezentowane te przepisy prawne (które wszak można znaleźć samodzielnie) oraz uniwersalna metodologia zarządzania ryzykiem, niczym nie różniąca się od metodologii stosowanej w sektorze prywatnym.

Czytelnik dostępnej dziś literatury o zarządzaniu ryzykiem, gdy już dowie się z niej, jak niezbędne jest zarządzanie ryzykami w jego urzędzie i jakie niebotyczne są z tego korzyści, zauważa ze zdziwieniem, że autorzy podręczników prześlizgują się lekko i niefrasobliwie nad wieloma ważnymi problemami praktycznymi, poczynając od podstawowego: jak (konkretnie, tu i teraz, w moim urzędzie) mam zidentyfikować ryzyka. W podręcznikach nie znajdzie on żadnych istotnych, praktycznych wskazówek w tej sprawie. Co najwyżej, dowie się jak kategoryzować ryzyka albo jakie obszary życia publicznego przeskanować w poszukiwaniu ryzyk. Ale jaka jest konkretna procedura identyfikacji (tj. wskazywania, określania) ryzyk nawet najbardziej wytrwały czytelnik w literaturze przedmiotu nie znajdzie. Nieco dalej, w procesie zarządzania ryzykiem, czytelnik dostrzeże, że ta sama niekonkretność i brak wskazówek do wykorzystania  praktycznego dotyczy kolejnej ważnej sprawy – określania wpływu i prawdopodobieństwa ryzyka. Im więcej żarliwych słów, pisanych koniecznie w nieprzyjaznym odbiorcy żargonie nauki o zarządzaniu, o wadze i znaczeniu poprawnego zdefiniowania wpływu i prawdopodobieństwa zidentyfikowanych ryzyk, tym mniej miejsca poświęca się temu, jak mianowicie ten wpływ i prawdopodobieństwo określić w odniesieniu do urzędowych realiów.

Taka sytuacja powtarza się wielokrotnie w całej procedurze zarządzania ryzykiem opisywanej przez dostępne podręczniki. Gdyby analogicznie pisano instrukcje do samodzielnego składania mebli, dowiedzielibyśmy się dużo o znaczeniu dobrze urządzonego wnętrza dla dobrego samopoczucia i rozlicznych funkcjach, jakie pełnią zakupione meble w tym ważnym celu. Nie wiedzielibyśmy tylko jednego: jak złożyć te meble, by uzyskać tak zachwalane, komfortowo umeblowane wnętrze. A bez tej wiedzy świadomość o kapitalnym znaczeniu dobrze urządzonego wnętrza powoduje jedynie frustrację. Oczywiście autorzy mają zapewne swoje racje (niektóre finansowo uzasadnione), by nie przekazywać cennej, opartej o unikalne osobiste doświadczenia zawodowe, wiedzy praktycznej o ryzyku, ale to nie zmienia faktu, że wiedzy takiej bardzo brakuje.

Niniejsza książka ma na celu uzupełnienie tej luki i przekazanie możliwie precyzyjnej i użytecznej w sensie „do bólu” praktycznym  instrukcji krok-po-kroku „jak składać meble” – czyli jak poszukiwać i wskazywać ryzyka w administracji publicznej, jak określać ich wpływ i prawdopodobieństwo, jak tworzyć rejestr ryzyk itd. Wszystkie te operacje będą opisywane przez autora, który wykonuje je od lat praktycznie, w dużych i zróżnicowanych organizacyjnie jednostkach administracji publicznej, zatem może napisać taką właśnie instrukcję „użytkowania ryzyka”, której dziś zdecydowanie brakuje.

Nie znaczy to, że książka ma charakter czysto praktyczny. Autor wychodzi ze znanego założenia, że nie ma nic bardziej praktycznego niż dobra teoria. Podbudowa teoretyczna jest konieczna do właściwego zrozumienia i wykonania praktycznych kroków w zarządzaniu ryzykiem. W istocie granica między podejściem teoretycznym a praktycznym niepostrzeżenie zaciera się (jeśli mamy do czynienia z dobrą robotą), przez co podręcznik powinien być właśnie podręcznikiem – a więc podręczną i poręczną pomocą przy wykonywaniu konkretnej pracy.

Z tego powodu w początkowych partiach książki przedstawione są treściwie podstawowe założenia, stojące u podstaw zarządzania ryzykiem – m.in. że świat jest zarządzalny i kontrolowalny, a zatem identyfikowanie i przeciwdziałanie ryzykom ma sens,  że aksjomatem działania administracji publicznej  jest kompletność i kompleksowość, a zatem zarządzanie ryzykiem musi być ujęte w system działający w iteracyjnej pętli zarządzania (co rok/kwartał wykonujemy pewne działania i je ewaluujemy na potrzeby kolejnego roku/kwartału). Zostaną wskazane argumenty, które mają na celu przekonać każdego zainteresowanego, iż lepiej zarządzać ryzykiem niż je ignorować.

Zarządzanie ryzykiem jest niezwykle ważnym, ale jednak tylko jednym z wielu komponentów kontroli zarządczej, która została wprowadzona obligatoryjnie w administracji publicznej. Toteż w tym miejscu książki zostanie przedstawione szerokie tło kontroli zarządczej w odniesieniu do zarządzania ryzykiem: jak inne elementy kontroli zarządczej wpływają na politykę ryzyka w urzędzie i w jaki sposób trzeba je uwzględnić oraz powiązać z procesem zarządzania ryzykiem.

Kolejnym przedmiotem zainteresowania będzie rozróżnienie pomiędzy sektorem prywatnym a administracją publiczną. Podział ten zostanie jednak nakreślony inaczej niż w dotychczasowej literaturze. Wskazane zostaną nie tylko ograniczenia prawne i instytucjonalne, właściwe sektorowi publicznemu. Nacisk zostanie położony na różnicę celów, zarówno na poziomie całego urzędu, jak i kadry zarządzającej oraz pracowników. Specyfika administracji publicznej przejawia się bowiem najsilniej w, odmiennym od reszty świata, celu (jakim jest tzw. swoiście pojmowana „realizacja prawa”) oraz w funkcjonowaniu w środowisku, specyficznym wyłącznie dla administracji publicznej, nieustającej kontroli zewnętrznej i wewnętrznej.

Specyfika ta ma odwzorowanie w określaniu ryzyk dla administracji publicznej. W książce zostanie pokazane, że duża część metodologii stosowanej przy identyfikacji ryzyk nie ma zastosowania dla urzędów. Niemal nie występuje tu możliwość modyfikacji celów organizacji, przeniesienia ryzyka  lub określania poziomu apetytu na ryzyko. Te parametry (i wiele innych) są po prostu administracji z góry narzucone, a to wymaga innego podejścia do identyfikacji ryzyk. W książce zostaną zaprezentowane wskazania jak identyfikować ryzyka w sytuacji instytucjonalnych ograniczeń administracji publicznej. Jak przystało na podręcznik z prawdziwego zdarzenia, zostaną wskazane konkretne przykłady identyfikacji ryzyka w różnych typach urzędów publicznych, a także zostaną omówione i zrecenzowane przykłady rzeczywistych ryzyk z rejestrów ryzyk instytucji publicznych. Jako rozwiązanie rekomendowane zostanie zaprezentowane powiązanie określania ryzyk z zarządzaniem urzędem opartym na procesach, ale zostanie również wskazany sposób postępowania, gdy urząd nie zidentyfikował procesów lub też (co nie jest rzadkością), gdy procesy te są wadliwie sformułowane lub nieaktualne. Osobne podrozdziały zostaną poświęcone „ryzykom”, które w istocie nie są ryzykami oraz ryzykom, które pozostaną niezidentyfikowane (tj. przez nikogo niedostrzeżone).

Omówione zostaną powiązania ryzyk zarówno z celami i strategią urzędu, jak również z organizacją pracy i  strukturą organizacyjną instytucji. Poruszone zostaną zagadnienia zazwyczaj pomijane w tego typu publikacjach: jak postąpić w sytuacji, gdy trzeba przypisać ryzyka do źle sformułowanych celów urzędu oraz na jakich poziomach organizacyjnych jakie ryzyka identyfikować. Nade wszystko zostanie pokazane, na przykładach, jak nie pomylić ryzyk z ich źródłami albo też z ich przyczynami (błędy regularnie popełniane w administracji publicznej). Dopiero po gruntownym opisaniu metodologii określania ryzyk książka przechodzi do opisu jak z, tak zidentyfikowanymi, ryzykami postępować.

W kolejnej części zostaną omówione sposoby szacowania ryzyka – metody wg których staramy się określić z jak poważnym i na ile realnym ryzykiem mamy do czynienia. Podane zostaną praktyczne sposoby określania najczęstszych wymiarów ryzyka, takie jak: prawdopodobieństwa, wpływu czy odległości w czasie. Będą zaprezentowane ilościowe i jakościowe sposoby analizy ryzyka, by określić te parametry. Zostaną opisane sposoby uporządkowania ryzyk na podstawie tej analizy i podane zostaną przykłady matryc ryzyka jako najpopularniejszego sposobu hierarchizacji ryzyk w urzędzie.

Niezbędnym rozdziałem w każdym podręczniku dot. zarządzania ryzyka jest ten, który omawia sposoby postępowania z ryzykiem. Zostaną opisane wszystkie możliwe sposoby postępowania ze zidentyfikowanymi ryzykami, przy czym zostanie wykazane, które z tych sposobów znajdują niewielkie zastosowanie praktyczne w administracji publicznej, a które lepiej nadają się do przeciwdziałania ryzyku. Z możliwych reakcji na ryzyko najpełniej zostaną przedstawione te stosowane najczęściej w urzędowych rejestrach ryzyk: redukcja (łagodzenie) oraz akceptacja (tolerancja).

Osobnego omówienia domagają się zestawy działań, które mogą być zaprojektowane, by przeciwdziałać ryzyku. Będą ona zaprezentowane w podziale na działania prewencyjne i następcze (interwencyjne). Wiele uwagi zostanie poświęcone prawidłowemu konstruowaniu działań, tak by rzeczywiście były one bezpośrednio powiązane z ryzykami, których mają dotyczyć, co zostanie poparte przykładami takich działań. Zanalizowana zostanie także zasada relacji kosztów do zysków działań przeciwdziałających ryzyku (aby nie została naruszona reguła, iż koszty przedsiębranych działań nie powinny przekraczać strat wynikłych z ewentualnej materializacji ryzyka). Zostaną wskazane elementy, które są niezbędne, by działania te były realne do wdrożenia i monitorowania.

W większości urzędów efektem końcowym etapu analizy ryzyka jest rejestr ryzyk. W książce zostaną omówione detalicznie wszystkie aspekty tworzenia dobrego rejestru ryzyka, wraz ze wskazaniem wszystkich niezbędnych elementów tego dokumentu (oraz ujawnieniem jakie elementy w nim nie powinny się znaleźć lub też są po prostu zbędne). Zostanie opisana procedura prowadzenia i aktualizowania rejestru ryzyk w szerokim kontekście zarządzania ryzykiem w całym urzędzie, z rozpisaniem ról, które powinni wypełniać pracownicy na poszczególnych szczeblach organizacyjnych oraz zasobów, którymi dysponuje urząd i zechce je przeznaczyć na przeciwdziałanie ryzyku. Szczególna uwaga zostanie poświęcona komunikacji pomiędzy osobami zarządzającymi rejestrem a osobami odpowiedzialnymi za monitorowanie ryzyk. To w ramach tej komunikacji powstaje najwięcej błędów, zaniechań i nieporozumień w trakcie całego procesu zarządzania ryzykiem.

Czytelnik znajdzie również w książce opis zamknięcia cyklu zarządzania ryzykiem, wraz z instrukcjami jak: zanalizować zakończoną pętlę zarządzania ryzykiem, zidentyfikować i wykorzystać słabe punkty w zakończonym cyklu, wykorzystać nabyte doświadczenia do ponownej identyfikacji ryzyka i dalszych etapów postępowania z ryzykiem. Znaczna uwaga zostanie poświęcona konsekwencjom faktu, że zarządzanie ryzykiem jest procesem iteracyjnym oraz jakie zalety i wady ma metodologia iteracyjna w odniesieniu do zarządzania ryzykiem.

Zwieńczeniem książki będą dwa elementy końcowe:

– podsumowanie w zwięzłej formie najważniejszych kroków praktycznych w pełnym cyklu zarządzania ryzykiem – w formie „instrukcji szybkiego uruchomienia” (tzw. quick guide) ;

– listy przykładowych (poprawnych oraz typowych błędnych) elementów zarzadzania ryzykiem w administracji publicznej: zidentyfikowanych ryzyk, szacowań ryzyk, działań przeciwdziałającym ryzyku, ról organizacyjnych w zarządzaniu ryzykiem, matryc ryzyk, rejestrów ryzyk itp.